Вопросы государственной стратегии и оперативного управления в борьбе с терроризмом

Спецназ
Журнал
(на основе анализа открытых источников)

За последние десять лет террористические акции вновь стали частью нашей повседневной жизни, как и в конце прошлого - начале нынешнего века, когда перед Россией уже стояла угроза тотального терроризма.

К сожалению, многие репортажи и комментарии на эту тему направлены не на анализ проблемы, а на собственную рекламу выступающих и, что еще страшнее, на рекламу террористов. Некоторые журналисты изображают их в качестве народных героев, и предоставляют эфир и газетные полосы для их выступлений. А ведь в большинстве стран террористы могут только мечтать о возможности получить доступ к средствам массовой информации.

Нередко аналитики, описывая террористические акции, считают свои долгом привести как можно больше подробностей происшествия и технических деталей. При этом цепочка обратной связи замыкается и превращается в порочный круг: акция - публикация - усвоение и анализ информации - новая акция - новая публикация, и так до бесконечности. В этих условиях террористические проявления в России превратились в проблему общегосударственного масштаба.

Наиболее остро эта проблема проявилась при проведении операций по освобождению заложников в Буденновске и Первомайском, когда в прессе много писали о просчетах, совершенных руководством силовых ведомств. Полагаю, что ошибки надо искать в системе управления и в личностях управленцев, но в первую очередь в отсутствии государственной идеологии противодействия террористическим группировкам. Поэтому постараюсь более подробно остановиться на вопросах стратегии борьбы с терроризмом и методах управления кризисными ситуациями террористического характера.

Как показывает международный опыт, террористы боятся только одного - жестких ответных, а еще лучше упреждающих мер. После гибели израильтян на Олимпиаде 1972 г. руководство Израиля приняло решение об уничтожении организаторов и участников террористической акции. Когда был угнан самолет с заложниками в Уганду, правительство Израиля направило в Энтеббе отряд "коммандос", который освободил заложников и уничтожил всех террористов.

Конечно, если ситуация позволяет спасти жизнь людей без применения военной силы, это можно и должно делать. Речь идет о другом - правительство не просто может, а обязано брать на себя ответственность за военное решение проблемы. Раз Конституция декларирует высшим правом человека - право на жизнь и свободу, правительство должно иметь в своих руках все инструменты защиты своих законопослушных граждан.

В большинстве стран государственная стратегия борьбы с терроризмом заключается в том, что правительство:

• не остановится перед применением военной силы для освобождения своих граждан даже за рубежом;
• не оставит безнаказанным ни один случай террористического насилия над своими гражданами;
• берет на себя ответственность и не перекладывает ее на плечи сотрудников спецслужб.

По мнению автора, государственная политика в борьбе с терроризмом должна опираться на следующий постулат: любой негодяй, решивший сделать жизнь людей инструментом достижения своих политических или корыстных целей будет уничтожен без всякой жалости не зависимо от срока давности.

Теперь несколько слов о причинах провалов контртеррористических операций в Буденновске и Первомайском. По мнению автора, они состоят в следующем:

• психологическая неподготовленность высших руководителей к самой возможности возникновения подобной ситуации;
• отсутствие системы управления крупномасштабными кризисными ситуациями террористического характера;
• недостаток практического опыта взаимодействия различных ведомств в подобной ситуации;
• неотработанность взаимоотношения спецслужб со средствами массовой информации;
• вмешательство в оперативное руководство силами и средствами чиновников и депутатов различного уровня;
• привлечение к переговорам с террористами не подготовленных к такой деятельности лиц;
• отсутствие порядка ограничения прав и свобод, гарантированных Конституцией, при проведении специальных операций.

Исходя из вышеизложенного, автор полагает, что для максимально эффективного управления кризисными ситуациями террористического характера следует скорейшее законодательное закрепление прав и обязанностей всех субъектов борьбы с терроризмом, а объединение усилий различных ведомств по борьбе с терроризмом на региональном и федеральном уровне является актуальной необходимостью современной российской действительности.

Как показывает опыт проведения специальных операций, при управлении кризисной ситуацией террористического характера, необходимо определить:

• общие принципы антитеррористической деятельности;
• подчиненность системы управления контртеррористическими операциями;
• порядок привлечения сил и средств, необходимых для проведения операций;
• компетенцию руководителя операции, его взаимоотношения с органами власти;
• правила проведения переговоров с террористами;
• порядок распространения информации во время кризисной ситуации;
• сроки окончания контртеррористической операции;
• обязанности организаций и граждан при возникновении кризисной ситуации.

Все эти проблемы достаточно хорошо решены в проекте Федерального закона Российской Федерации "О борьбе с терроризмом".

Структура законопроекта позволяет максимально использовать уже имеющиеся законодательные нормы, позволяющие закону "заработать" сразу же после принятия. В проекте закреплены правовые и организационные основы борьбы с терроризмом, принципы государственной политики, механизм обеспечения и контроля за осуществлением антитеррористической деятельности, меры профилактического характера на стадии подготовки террористической акции.

В законопроекте содержатся определения понятия терроризма и сопутствующих ему понятий, определены основы организации антитеррористической деятельности, отдельная глава посвящена проведению специальных контртеррористических операций. Указаны цели и субъекы антитеррористической деятельности, перечислены их функции, реализуемые в ходе ее осуществления. Необходимость столь подробной регламентации организационных аспектов диктуется двумя обстоятельствами:

• это позволяет добиться четкого законодательного закрепления прав и обязанностей, разграничения компетенции и порядка координации действий, централизованного управления всеми субъектами антитеррористической деятельности;
• вопросы практической реализации функций антитеррористической деятельности зачастую непосредственно внедряются в область обеспечения прав и свобод человека, что требует их отражения в открытом законодательном акте в соответствии с общепринятым в правовом государстве порядком.

Принципиальным является положение о статусе Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации при Правительстве, а не под эгидой ФСБ, которое не обладает в полной мере теми властными полномочиями и материально-техническими ресурсами, которые необходимы для решения общегосударственных по своим масштабам и значимости задач борьбы с терроризмом.

Остановлюсь подробнее на важнейших концептуальных моментах, определяющих стратегию и тактику борьбы с терроризмом.

1. Антитеррористическая деятельность в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
   • неотвратимости наказания за террористическую деятельность;
   • приоритетности защиты прав лиц, подвергающихся опасности;
   • правомерности причинения вреда террористу;
   • минимальных уступок террористам;
   • единоначалия в оперативном руководстве привлекаемыми силами и средствами;
   • персональной ответственности руководителей органов исполнительной власти и управления за выполнение решений, принятых штабом по проведению контртеррористической операции;
   • минимальной огласки при проведении специальных контртеррористических операций. (Статья 2)
      
2. Управление контртеррористическими операциями в Российской Федерации. (Ст. 12)

   Для непосредственного управления контртеррористическими операциями Федеральной комиссия создает Оперативный штаб, который возглавляет ... начальник АТЦ ФСБ РФ.

   Межведомственные антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации могут создавать несколько оперативных штабов, количество и состав которых зависит от специфики местных условий и характера возможных террористических акций на территории субъекта Российской Федерации.

   Каждый из оперативных штабов по управлению контртеррористическими операциями возглавляет руководитель территориального органа (подразделения) того министерства или ведомства, компетенция которого будет определяющей в проведении конкретных контртеррористических операций. Компетенция в каждом случае определяется руководителем комиссии.
    

3. Руководство контртеррористической операцией. (Ст. 14)

   Руководитель соответствующего оперативного штаба с начала контртеррористической операции становится руководителем ртеррористической операции и одновременно - начальником для всех военнослужащих, сотрудников и специалистов, привлекаемых к ее проведению.

   В зависимости от масштабов и степени общественной опасности, ожидаемых негативных последствий от совершения террористической акции, руководителем контртеррористической операции может быть назначен представитель Федеральной комиссии.

   Руководитель оперативного штаба, осуществляющий руководство контртеррористической операцией, наделяется исключительными полномочиями на весь период ее проведения. Он определяет границы зоны проведения контртеррористической операции, принимает решения о направлениях и пределах использования приданных ему сил и средств.

   Вмешательство любого лица, независимо от занимаемой должности, в оперативное руководство контртеррористической операцией не допускается.
    

4. Ведение переговоров с террористами. (Ст. 16)

   В ходе проведения контртеррористической операции: в целях сохранения жизни и здоровья людей, материальных ценностей, изучения возможности пресечения террористической акции без использования силовых методов, допускается ведение переговоров с террористами.

   К ведению переговоров с террористами допускаются только лица, специально уполномоченные на то руководителем контртеррористической операции.

   При ведении переговоров с террористами в качестве условия прекращения ими террористической акции не могут рассматриваться выдача каких бы то ни было лиц, передача им оружия и иных средств и предметов, применение которых может создать опасность для жизни и здоровья людей, а также выполнение их политических требований.
    

5. Информирование общественности о террористической акции. (Ст. 17)

   Во время проведения контртеррористической операции информирование общественности о террористической акции и ее освещение средствами массовой информации осуществляется в форме и объеме, определяемых руководителем контртеррористической операции или представителем оперативного штаба, ответственным за поддержание связи с общественностью.

   Не допускается распространение информации:

   • раскрывающей специальные технические и тактические приемы проведения контртеррористической операции;
   • способной затруднить проведение контртеррористической операции и поставить под угрозу жизнь и здоровье людей, оказавшихся в зоне проведения операции или находящихся за ее пределами;
   • служащей целям пропаганды и оправдания терроризма, экстремизма и насилия, а также методов осуществления террористических акций;
   • о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по проведению контртеррористической операции, а также лицах, оказывающих содействие в ее проведении.
      
6. Окончания контртеррористической операции. (Ст. 18)

   Решение об окончании контртеррористической операции принимает ее руководитель.

   Контртеррористическая операция считается законченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей, находящихся в зоне проведения операции.
    

7. Содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом. (Ст. 11)

   Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, должностные лица организаций, предприятий, учреждений и граждане обязаны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом.

   Проект закона совершенно справедливо носит чрезвычайный характер, ибо обстановка, связанная с разрастанием террористических проявлений в России, также является чрезвычайной. Все ограничения базируются на положениях Конституции Российской Федерации: - "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц" (ст. 17, ч. 3); "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом ... в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц ..." (ст. 55, ч. 3). Реализация этих жестких и непопулярных мер должна служить главной цели антитеррористической деятельности в Российской Федерации: - защите личности, общества и государства от угроз террористического характера, которые наиболее активно проявляются при возникновении кризисных ситуаций, связанных с захватом заложников.

Сергей Чуркин