«Организация систем безопасности»

Материалы семинара-конференции 11-13 июня 2001 г
Некоторые вопросы международного антитеррористического законодательства и сотрудничества в борьбе с терроризмом

Dura lex - set lex.

Как уголовно-правовой феномен, терроризм носит международный характер и в соответствии с рядом международных документов относится к числу международных преступлений. Первая попытка принятия международных правовых актов в сфере борьбы с терроризмом была предпринята под эгидой Лиги Наций в 1937 г. Однако Конвенцию о предупреждении терроризма и наказании за него подписали всего 24 страны, а ратифицировала только Индия, поэтому в силу она не вступила.

"Кодекс преступлений против мира и безопасности человечества", принятый Комиссией международного права ООН, относит терроризм к преступлениям против мира и безопасности человечества наряду с агрессией, наемничеством и другими преступлениями, признанными в качестве международных.

Современное мировое сообщество в вопросах антитеррора опирается на следующие основные международные конвенции, которые направлены на борьбу с различными преступлениями террористического характера. Классификация конвенций по сфере применения является условной.

1. Конвенции о преступлениях в воздухе:
   • Конвенция о преступлениях и некоторых других действиях, совершаемых на борту воздушного судна (Токио, 14.09.63 г.);
   • Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 16.12.70 г.);
   • Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23.09.71 г.);
   • Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 24.02.88 г.).
2. Конвенции о преступлениях против личности:
   • Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 14.12.73 г.);
   • Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (Нью-Йорк, 17.12.79 г.).
3. Конвенции о преступлениях на море:
   • Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 10.03.88 г.);
   • Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 10.03.88 г.).
4. Специализированные конвенции:
   • Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 03.03.80 г.);
   • Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (Монреаль, 01.03.91 г.);
   • Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15.12.97 г.);
   • Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (Нью-Йорк, 09.12.99 г.).
5. Региональные конвенции:
   • Конвенция о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма, принимающих форму преступлений против лиц, и связанного с этим вымогательства, когда такие акты носят международный характер (Организация Американских Государств, 1971/1973 гг.);
   • Конвенция по пресечению терроризма (Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, 1987 г.);
   • Европейская конвенция по борьбе с терроризмом (Совет Европы, Страсбург, 27.01.77 г.).

В настоящее время специальный комитет, учрежденный резолюцией 51/210 Генеральной Ассамблеи ООН от 17.12.97 г., разрабатывает проект международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма и изучает вопрос о всеобъемлющей конвенции о международном терроризме.

Однако в силу отсутствия реальных международных уголовно-правовых санкций и межгосударственного органа, который рассматривал бы дела о террористических преступлениях, ответственность за совершение названных преступлений наступает по национальному уголовному законодательству. Поэтому нормы международного права включены в национальное уголовное право большинства государств - членов ООН.

Отправной точкой к формированию специализированного антитеррористического законодательства, по мнению самих западноевропейских юристов, послужил рост терроризма в Западной Европе, пришедшийся на начало 70-х годов. В итоге были созданы предпосылки для объединения усилий ряда европейских государств, в развитии внутреннего и международного законодательства в области борьбы с терроризмом. Ведущие западные государства: Англия, Германия, Испания, Италия, Франция (в дальнейшем и США) не только произвели структурные изменения в действующем законодательстве, но и приняли ряд специальных антитеррористических законов. Одновременно с началом работы по созданию антитеррористического законодательства в Западной Европе и США начала складываться так называемая "новая юридическая культура".

Даже сами названия законов: "О чрезвычайных мерах" (Великобритания, 1973 г.), "О борьбе с терроризмом" (Германия, 1986 г.), "О срочных мерах по защите демократического порядка и общественной безопасности" (Италия, 1979 г.), "О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность" (Франция, 1986 г.), "О борьбе с терроризмом и применении смертной казни" (США, 1996 г.) говорят о том, какое внимание уделяют европейские государства и США этой проблеме. В последней четверти XX века были приняты и основные международные конвенции, то есть совершенствование внутреннего и международного законодательства осуществлялось параллельно.

Особенности западного антитеррористнческого законодательства

Хотя формулировки терроризма в иностранных государствах и отличаются друг от друга, но терроризм во внутреннем уголовном праве большинства стран отнесен к чисто уголовным преступлениям. Необходимо отметать, что в антатеррористическом законодательстве стран Западной Европы и США преобладают единые тенденции, которые правоведы называют "юридической репрессивной стратегией".

К основным направлениям этой стратегии можно отнести:

• само участие в заговорах, нацеленных на совершение акций терроризма, должно рассматриваться как уже совершенное преступление;
• автоматическое увеличение срока наказания, если установлено, что преступление совершено в целях террористической деятельности;
• уголовную ответственность для лиц, входящих в какую-либо из запрещенных организаций, склоняющих к этому других лиц или участвующих в собрании запрещенных организаций;
• виновность в принадлежности к терроризму любого лица, которое финансирует террористическую деятельность или склоняет к этому других лиц;
• упрощение процедуры рассмотрения дел, связанных с терроризмом, ограничение права на суд присяжных, консультации с адвокатами и на освобождение под залог;
• возможность привлечения к ответственности лиц, подозреваемых в связях с террористами, на основании доноса, право на обыск и арест без предъявления ордера;
• депортацию иностранных граждан, подозреваемых в связях с террористами, отказ в выдаче въездных виз гражданам государств, поддерживающих терроризм, а также всем лицам, подозреваемым в терроризме;
• увеличение сроков превентивного заключения под стражей лиц, подозреваемых в терроризме, и ограничение их прав на обращение с апелляцией к властям;
• уголовное преследование за совершение гражданами действий, затрудняющих идентификацию их личности, например появление в общественном месте в маске;
• законодательный запрет на сбор, хранение, публикацию и передачу информации, касающейся полиции, сил безопасности, должностных лиц суда и прокуратуры, служащих пенитенциарной системы, которая может оказаться полезной для террористов;
• уголовную ответственность за сокрытие информации, которая наверняка или предположительно могла быть полезной для предотвращения или нейтрализации террористических актов;
• адвокаты задержанных лиц, причастных к совершению террористического преступления, не допускались на стадии предварительного расследования, а также вводилась цензура на переписку между адвокатами и их клиентами;
• адвокат может быть отстранен от процесса и, как следствие, исключен из коллегии адвокатов в случае своей причастности к тому, что являлось предметом расследования.

Поскольку акт терроризма адресуется, как правило, властям, но его непосредственными жертвами оказываются и случайные, ни в чем не повинные люди, то законодатели уделяют особое внимание спасению таких людей. Помимо карательных мер, направленных против виновных в террористической деятельности, законом предусматривается освобождение от уголовной ответственности или смягчение наказания. Этому служат так называемые стимулирующие нормы. В целях предупреждения террористических преступлений, а также скорейшего раскрытия уже совершенных, к лицам, совершившим такие преступления или участвовавшим в них в качестве соучастников, эти нормы применяются в следующих случаях:

• когда виновный предупреждает административные или судебные власти о готовящемся преступлении и принимает все меры, чтобы помешать его совершению;
• когда виновный помогает задержать исполнителей или соучастников совершенного преступления.

В целях пресечения вооруженных вылазок в Англии в 1977 г. был предусмотрен отказ от презумпции невиновности - кардинального принципа юриспруденции в демократической стране. Любое лицо, которому предъявлялось обвинение в незаконном хранении оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, самостоятельно должно было доказать свою невиновность.

В начале 1987 г. во Франции была принята поправка, в силу которой действие антитеррористического законодательства распространялось на преступления, совершенные и до его принятия. То есть закон приобретал обратную силу, что свидетельствует о серьезном отношении законодателей к опасности, грозящей французскому обществу со стороны террористов. Целесообразно заметить, что в воспитанном на демократических традициях английском и французском обществе эти изначально непопулярные меры нашли поддержку большинства населения и вызвали лишь полемику среди правозащитников и в средствах массовой информации.

Основной проблемой законодательства основных промышленно развитых государств в настоящее время является обеспечение правовой защиты граждан от террористических посягательств, при одновременном соблюдении прав и свобод личности, гарантированных международными конвенциями в области защиты прав человека. Эта проблема остро стоит и в Российской Федерации.

Участие Российской Федерации в международных конвенциях

Особо следует подчеркнуть, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Таким образом, подписанные и ратифицированные РФ международные конвенции по борьбе с терроризмом являются частью внутреннего законодательства нашей страны и обязательны к исполнению на всей ее территории. В настоящее время РФ участвует в большинстве международных конвенций по борьбе с терроризмом. Однако процесс подписания международных документов и их последующая ратификация не всегда отвечают требованиям времени. Для придания большей динамики процессу совершенствования законодательства в международной сфере Распоряжением Правительства РФ № 1643-р от 21.11.2000 г. был утвержден план мероприятий по реализации Программы государств - участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г. Этот план включает в себя следующие организационно-правовые мероприятия:

1. Рассмотреть вопрос и подготовить предложения о присоединении Российской Федерации к международным договорам, направленным на борьбу с терроризмом и иными проявлениями экстремизма:
   • Европейской конвенции о международной действительности судебных решений по уголовным делам, 1970 г.;
   • Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам, 1972 г.;
   • Европейской конвенции о компенсации жертвам насильственных преступлений, 1983 г.
2. Осуществить внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу:
   1. Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г.;
   2. Протокола о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1998 г.;
   3. Конвенции о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, 1991 г.;
   4. Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, 1999 г.;
   5. Европейской конвенции о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами, 1978 г.;
   6. Договора о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств - участников СНГ от 4 июня 1999 г.;
   7. Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г.
3. Рассмотреть вопросы гармонизации нормативной правовой базы Российской Федерации и государств - участников СНГ в сферах:
   • противодействия организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление террористических актов на территориях других государств;
   • борьбы с незаконным производством и оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств;
   • противодействия наемничеству;
   • установления уголовной ответственности за преступления террористического характера.

Этот план рассчитан на 2001-2002 г. Его исполнение поручено следующим федеральным ведомствам: МИД, Минюсту, ФСБ, МВД, ФСНП, ФПС, ГТК, ФАПСИ. Выполнение этого плана позволит более адекватно реагировать на террористические угрозы в соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ.

"Основываясь на международных соглашениях, необходимо эффективно сотрудничать с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также международными организациями, в задачу которых входит борьба с терроризмом. Необходимо также шире использовать международный опыт борьбы с этим явлением, создать скоординированный механизм противодействия международному терроризму, надежно перекрыть все возможные каналы незаконного оборота оружия и взрывчатых веществ внутри страны, а также их поступления из-за рубежа".